长期以来，我市交通部门整合资源，在不依靠市财政投入的情况下，积极争取部省投资，交通基础设施投资建设规模实现了连续快速增长，由1996年的7.8亿元，大幅增加到今年创记录的近60亿元。截至2010年底，南京市的公路里程已达到1.07多万公里，彻底消除了我市交通基础设施的瓶颈制约，有力地促进了我市社会和经济发展。

    南京市公路管理处受市交通运输局委托负责全市干线公路的建设和管理，是政府还贷公路的主要债务主体，目前该处的银行贷款高达50多亿元。但随着国家融资和监管政策的收紧，各商业银行要求对其存量贷款进行逐笔清查，重新签订还款合同，改为一年两次偿还本息，新增信贷基本已全面刹车，南京的交通融资面临困境。

一、我市交通建设融资中存在的主要问题

    1、短贷长投，若银行停止贷款，靠借新还旧的项目就会立马出现资金链问题。

    南京公路建设70%以上靠短期贷款。短期贷款用于项目投资，有它历史形成的原因。由于公路建设受经济周期影响相对较小，同时往往有收费权质押，因此前几年，尤在2008－2009年期间，银行争抢着支持对它的贷款投入，对短贷长投也是睁只眼闭只眼。然而2010年银监会发布了《流动资金贷款管理暂行办法》，禁止流动资金贷款用于固定资产、股权等投资。短贷长用的风险开始加大。实际上，银行和借款人的关系，已并非单纯防范风险那么简单。如果银行都停止贷款，那么这些靠借新还旧的项目就会立马出现资金链问题。

    2、二级公路取消收费，收费权质押失效，银行贷款面临信用风险。

    二级公路建设资金除了资本金外，大部分由银行贷款支持，采用建成后的收费权进行质押。近两年，全国逐步停止政府还贷二级公路收费，南京市自2009年2月28日24时起，撤销的二级公路收费站点共有9个，这就意味着，南京市公路处负债的大部分项目变成了不收费项目，基本上没有自身的现金流了。收费取消后，收费权质押失效，银行贷款就可能面临信用风险。一些银行例如建行已对整个公路投资进行了严格控制，调整风险限额，全部上收支行公路信贷审批权到总行。

    根据政策，政府还贷二级公路的债务余额原则上将由中央、省、地方三级财政分别承担40%、40%和20%。但目前除了财政部、交通运输部、国家发改委下发的《取消政府还贷二级公路收费中央补助资金管理办法》外，省市两级如何出台相应的政策措施落实原贷款担保方式的置换，也成为一个至今没有解决的问题。

    3、成本上涨以及融资难，极易造成重大工程因缺钱 “缓建”或工人拿不到工资而上访等新的社会问题。

    一方面，全面紧缩的信贷环境使得各大银行在2011年初要求公路部门接受上浮的贷款利率，目前，在基准利率基础上上浮10%也未必能贷到款；另一方面，水泥、砂石等成本上涨，征地拆迁成本大幅增加。据了解，S122宁杭公路目前处于“缓建”状态，项目按照市发改委2009年项目建设书的批复，投资估算29亿元。期间国家出台了征地法规，依法征地拆迁造成施工周期拉长，征地拆迁安置费用也由原来的10亿上涨到近30亿元。但并非所有的工程项目都能缓建，比如打桥墩这类的工程即便资金还未完全到位，一旦启动就必须完成，否则将影响后续工程的质量。

    公路部门拖欠施工方的工程款，施工方拖欠着材料供应商甚至编制内员工及编制外农民工的工资，一些项目因为资金严重紧缺，已经发生了几起民工维权和上访的事件。在资金极度紧张的局面下，一保职工工资，二保民工工资，三保控制工程的工程款。如果这三项都无法保证，项目就会发生“缓建”现象。

二、解决我市交通建设资金和政府平台贷款问题的建议

    公路贷款面临的风险除了短贷长投外，还主要包括：未来公路的车流增长率不高；过度融资，置换贷款后，新贷款总额远超现有贷款余额甚至超过原项目总投资额的65%；多头融资，不仅有项目融资，还有流动资金股权融资等；而对交通部门，每年需大量交通部补贴或者财政补贴才能达到当年收支平衡。

    解决交通建设资金和政府平台贷款问题在实际操作中存在相当大的难度，这一方面要看政府还款的意愿、决心，另一个方面在处理过程中，还需在时间和空间上留有一定的弹性。要解决好这个问题，靠逐个项目的单一化解恐怕还不够，需要从宏观、总体上提出一个系统性的解决办法。

    1、争取成为地方债发行试点市

    随着房地产调控的持续推进和土地市场的降温,作为地方政府还债第一来源的土地出让金却在大幅缩水,让地方政府还款能力大打折扣。在这样的制度背景下，省市地方政府要寻求多元化融资路径来解决发展、偿还债务与资金缺口的问题。但是地方政府要想解决4万亿带来的配套资金平台贷款，似乎出路只有一条，靠“出租政府信用”来发行“地方债”。今年10月份国务院试点放行了上海、浙江、广东、深圳四个省市的举债。

    地方债的发行尽管会造成政府公共债务的恶性循环，但在目前来看，是无可奈何的选择。建议南京在汲取上述四个省市发行地方债的经验基础上，争取得到国务院批准，成为新的地方债发行试点城市，进而破解我市交通融资中的资金“短路”困难。

    2、要全局考虑政府公共债务

    面对经济低迷，扩张性的财政政策显然是最明智的，而在经济快速增长的时候，即使财政赤字高于预期也不足为虑。然而，随着中国经济进入很可能延续较长时间的低速增长期，较高的财政赤字，加上对地方政府债务水平的担忧以及银行系统坏帐的不确定性，这些都会加剧对公共债务实际水平的担忧。

    公共债务会成为后人的包袱，债务越多，包袱就会越重。建议市政府首先调查公布公共债务的真实水平，整合融资平台和投资机构，将原有部分债务转移到面向私募资金的公司，迫使各银行减记部分呆账，另外从政府的预算中偿还一部分债务。而对2008年至2010年期间的刺激放贷市政府应明确转化成公共开支。

    3、坚持稳中求进是当前的主基调

    中央经济工作会议对明年经济工作的政策基调定为“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”。紧跟中央经济工作会议精神，突出把握好稳中求进的工作总基调。明年的国内外经济形势更加严峻复杂，需要我们冷静观察，沉着应对，在国家保持宏观经济政策的连续性和稳定性，增强调控的针对性、灵活性、前瞻性的大前提下，继续领会好、把握好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系。

    坚持以科学发展观为统领，保持合理的投资规模和增长速度，尤其是优化投资结构，保障重点在建项目建设，有序推进“十二五”规划确定的重大项目开工，因为大项目的启动和竣工对调整我市产业结构，新增生产能力，缓解基础设施压力，改善居民生活质量，增加就业机会，促进经济发展，提高城市整体综合实力奠定坚实的基础。建议加强对薄弱环节的领导重视力度，特别是近期融资平台的续贷周转难题，使平台从资金困境中尽快走出来。支持民间投资进入公路、市政、社会事业等领域，并把增投资与扩消费更好地结合起来，就会进一步巩固我市经济的内生和自主增长基础，把握发展的主动权。

蒋立品