加快推进社会主义新农村建设、大力推动城乡统筹发展是中共中央十七届三中全会通过的重大决定，在十七届五中全会上又得到进一步的强调。南京市委市政府认真贯彻落实，于2010年7月份出台了《关于加快推进全域统筹，建设城乡一体化发展的新南京行动纲要》，这是我市改变传统二元结构、实现城乡一体化的重要政治改革，具有重要的现实意义和历史意义。民盟南京市委认为要做好这件关系到我市几百万农民切身利益的工作，关键在于体现“富民优先”的原则，真正把农民利益放在首位，充分尊重农民的意愿和权利，让农民普遍认可、自愿参加。

一、现状及存在的问题

    “十一五”以来，我市坚持以科学发展观为指导，以统筹城乡发展为主线，坚持工业反哺农业、城市支持农村，把郊县作为南京新一轮发展的重要增长极，采取“多予少取放活”的方针，深化完善农村改革，加快推进郊县工业化、农业产业化、农村城镇化和农民市民化进程，郊县内生发展动力不断增强，郊县经济社会呈现出平稳较快的发展态势。通过大力实施农村实事工程，社会保障、医疗卫生、转移就业等农村民生问题，道路环境、安全饮用水等农村基础设施建设都得到较大程度的改善。

    但是，统筹城乡发展是一项长期而艰巨的历史任务。近日，国务院总理温家宝专门主持召开的国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作，会议透露，从全国城乡统筹发展的推进情况来看，出现了这样一些问题：一是片面追求增加城镇建设用地指标，一些地方政府擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；二是违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益，让农民“被上楼”；三是挂钩周转指标的使用和土地级差收益的分配不规范，缺乏公开透明的监督机制；四是新建的居住区无统一的规划和标准，生活、生产基础设施不配套，缺乏人文关怀；五是给与农民的土地补偿标准低、公共服务水平不高；六是产业发展、要素配置以及劳动力培训等工作未及时跟上，造成失地农民转移就业难。

二、对南京市统筹城乡发展工作的几点建议

    目前，我市《行动纲要》的系统性工作尚未全面展开，有关部委办局正在结合“十二五”规划的编制，研究制定《行动纲要》的具体实施措施。为了让我市几百万农民能够真正享受到城乡统筹带来的好处，使南京的统筹城乡发展工作走在全国前列，避免出现上述问题，民盟南京市委先后走访了市农工委等有关职能部门，前往六合区竹镇镇金磁安置区等新农村建设示范点实地考察，根据调研收集的基础资料，同时借鉴总结其他地区的一些经验做法，对我市统筹城乡发展工作提出如下建议：

    1．“五个一体化”同步推进，土地综合整治稳步实施

    从城乡建设用地增减挂钩在全国试点工作中所出现的问题来看，发生问题的那些地方，都是因为城乡规划、产业发展、要素配置、基础设施、公共服务等方面的工作没有完全到位或者条件没有完全具备，就推行土地综合整治工作了。南京市委、市政府在制定《行动纲要》时注意到了这个问题，并创新地提出“五个一体化”，即“城乡规划一体化”、“ 产业发展一体化”、“ 基础设施一体化”、“ 要素配置一体化”和“ 公共服务一体化”，从制度设计上避免了基层政府仅以获得建设用地指标为目的，让“富民优先”﹑“以城带乡”基本原则贯穿于我市统筹城乡发展工作的整个过程，从客观条件上创造了让农民自觉自愿参与的前提。

    由于此项工作需要多部门协作、同步推进，且具有涉及面广、资金需求量大、建设周期长、利益协调难度大等特点，市委市政府应尽快成立专门的领导机构，切实推动《行动纲要》系统性工作在我市全面展开。土地综合整治工作要先试后行，稳步实施。具备条件的地区先试先行，尚未具备条件的，要积极创造条件。我市郊县目前正在进行的“万顷良田建设工程”应尽快纳入《行动纲要》的管理体系，保证其有序、健康发展。我们相信，如果“五个一体化”能够整体同步推进到位，推行土地综合整治工作就一定会像当年农村实行联产承包责任制那样得到广大农民的真心拥护。

    2．规范土地流转、土地级差收益的管理，建立公开透明的监督机制

    在城乡一体化建设过程中，农用地、集体土地的流转、集体建设用地项目立项等一系列行政行为必须坚持五个原则：一是由市国土资源局制定相关的管理办法，实现严格的土地用途管制；二是市、县（区）国土资源管理部门分别设立集体建设用地使用权流转有形市场，任何场外交易均属违法，基本良田、未利用地、宅基地、集体建设用地经综合整治合并后，严格依照总体规划重新布局；三是土地使用权收益金必须在评估确保农民完全享受市民待遇的基础上综合配套建设的需要定价，遵循公开、透明、有目的、可监督的价格体系，由政府设定最低保护价，流转必须高于此价格进行；四是发挥资源要素配置中的基础作用，促进城市反哺农村，增减建设用地指标可以在本行政区域内进行交易，交易所得60%以上用于土地整治所在地农民集体项目、农民补偿、农业发展；五是农民可用宅基地置换安置房，或者要求货币补偿，政府必须出台详尽的操作方案和宣传措施，以防止攀比城市商业开发拆迁带来的落差心理或群体性事件。

    加强土地置换收支管理。市、县、乡各级政府的财政部门、土地管理部门设立土地置换收入支出专用账户，专项监督、管理土地置换收支情况，落实专款专用，保障专项资金不被挪用，并提高土地置换收支专户的核算透明度，确实保证农民的切身利益不被侵害。市、县、乡各级政府的财政部门在财力许可的条件下，建立土地整治、土地置换的专项补偿资金，对建设新耕地、城乡建设用地增减挂钩的新增耕地，由财政部门制定适当的补偿标准，用于复垦补偿。

    3、重视农民社会保障和转移就业，提高农村公共服务水平

    农民拥有良好的社会保障、并能顺利的转移就业是农民自觉自愿参与土地综合整治和我市统筹城乡发展工作顺利进行的基础。我市郊县目前正在进行的“万顷良田建设工程”的迁居农民，所得到的社会保障还仅仅是参加新农保和新农合，离《行动纲要》的要求还有差距。市政府在郊县基础设施、产业发展、要素配置、公共服务方面要切实加大财政投入和扶持力度，带动郊县经济发展，以提高迁居农民的就业机会和社会保障水平，切实做到“人有去处，收入有来源”。对农村劳动力就业实行政策倾斜，建立政府、企业、培训机构三方联动的长效机制，企业提供用工需求信息，培训部门根据用工需求信息设置培训课程进行无偿培训（政府组织），政府总体协调，提高迁居农民的转移就业能力，确保农民的充分就业。

    4、注重人文关怀，规范农民社区的建设标准

    农民祖祖辈辈生活在农村，一下子离开居住多年的老宅住进楼房，不仅仅是一个身份的转变，很多生活方式、生活习惯都要随之发生较大变化，要加大人文关怀力度，组织心理专家在新农村安置小区巡回做心理辅导，或以新社区为单位，就地集中培养一批心理辅导员，挨家挨户与农民沟通交流，帮助他们完成“从农民到市民”的心理转变。

    在建农村安置小区时，要充分考虑农民的感受，给他们尽可能宽松的环境，每家每户都能留有一分到两分左右的自留地，使他们能保留部分原有的生活生产习惯，有一个充分的过渡期。在每个新社区建有相应的文化活动室和体育健身场所，丰富农民的业余文化生活，增强对新环境的适应能力。本着就近入学的原则，合理规划中小学校布局，把学校集中建设在新社区附近，为农村孩子上学提供方便。

    5．保护农村生态环境和历史文化遗存

    在城乡一体化进程中要保护好农村的自然环境、历史文化遗产与乡土特色。南京是全国闻名的山水园林城市，农村生态环境建设有良好的基础和得天独厚的优势，要把建设现代化国际性人文绿都的目标，充分落实到农村的生态环境建设工作上来，在止马岭、栖霞山、牛首山、老山等远近郊山区重点加强森林生态网络建设，让这些山区真正成为我市的“绿肺”和别具特色的天然氧吧，逐步构建城市、乡村相互协调、互为补充的生态环境体系。

    作为古都南京，散落在农村的历史遗存如古墓葬、古遗址、古建筑古树、老井等等，非常丰富，在实施村落改造的过程中，就不可避免地涉及到文物保护问题，千万别让不可复制的人文历史遗存，在新的大规模的建设中土崩瓦解，要实现文物保护与乡村建设的协调发展，因地制宜，在保护的基础上形成各具特色的村落，充分体现地区的文化风貌和特点，避免千篇一律。

    总之，城乡统筹发展工作事关南京市经济社会发展全局，事关农民群众的切身利益，任重而道远。南京已经有了良好的基础，今后要更加准确把握十七届五中全会精神，努力把南京打造成为全国统筹城乡发展的先行样板。